按照民政部《公墓管理暂行办法》规定，我国公墓主要分为两类:其一是用于农村村民遗体或骨灰安葬的公益性公墓，其二是用于城镇居民骨灰或遗体安葬的经营性公墓。(3)公益性公墓由村民委员会设立，其设立的初衷在于方便在农村地区推行火葬。由于我国人口众多，可供耕地资源较少，特别是在我国农村地区，由于传统观念上十分注重土葬，因此坟地占用了大量的农村耕地，由此更加剧了耕地资源的紧张。因此，为了节约耕地资源，便于在农村地区推行火葬丧葬方式，《公墓管理暂行办法》规定了在火葬区可由村民委员会设立公墓，为本地村民提供殡葬服务。城市地区所设立的经营性公墓，本身属于第三产业范畴，一般由殡葬事业单位设立，由县级民政部门管理。闻事实上，城市经营性公墓在不同历史时期其法律属性亦有所不同。早期城市经营性公墓属于殡葬事业单位，如1983年民政部下发的《殡葬事业单位管理暂行办法》就明确规定，“殡
葬事业单位包括殡仪馆、火葬场、殡葬服务站、骨灰堂和公墓”，此时的经营性公墓完全属于行政管理型，由政府职能部门主导建设、管理和运营。而后随着改革开放程度进一步深化，公墓事业领域管理逐渐放宽，城市经营性公墓开始由行政管理型向经营服务性转化，越来越多的私人成本开始参与公墓建设，一参照企业经营模式运营，经营性公墓由此成为了民政经济、第三产业的重要力量。
现如今所谓的“天价墓地”和“死不起”问题实际上反映的是目前我国城市经营性公墓市场运营和管理极度混乱的现状。我们认为，目前城市公墓运营管理过程中存在的问题主要包括以下几个方面:
其一，经营性公墓市场价格过高，上涨过快。目前在我国大中型城市普遍存在公墓市场价格过高、上涨过快问题。墓地价格超房价，倒卖墓地现象屡见不鲜。以北京为例，
援引一则以北京市巧家经营性墓地为样本容量的调查数据，数据显示，2008年到2012年，北京市市属巧家经营性墓地除八达岭人民公墓外，墓地价格普遍上涨，其中s家经营性公墓墓地价格均上涨超过2倍，上涨幅度最高的甚至达到近5倍。此外，上述15家市属经营性墓地价格年平均增长率超过30%的有9家，最高年平均增长率达到73.8%。再者，2008年长青园墓地最低价格仅为每平方米7130元，到2012年墓地最低价格己达到每平方米42000元，墓地价格四年间上涨近5倍，而同时期北京市2012年住宅用地成交楼面单价最高的地块也仅为每平方米33831元。墓地价格过高、上涨过快，甚至超过房价集中反映出当前我国公墓市场价格调控机制有待完善。其二，公墓规划选址混乱，私建、乱建现象较为突出。2012年3月，京华网爆出一则消息，湖南岳麓山遭墓地围城。在公墓高额经济利润的驱动下，湖南岳麓山大肆盲目修建公墓，甚至有些公墓选址仅仅距离村民住宅百余米，不仅严重影响了居民的正常生活，还影响了外来投资，阻碍了当地经济的有序发展。北京也存在类似问题。某公墓开发经营企业在公墓选址建设过程中未经审批私自占用泄洪河道并砍伐大量树木，并且其规划选址仅距离居民居住小区五十余米，不仅造成防洪安全隐患，还影响了当地居民的正常生活，由此引发小区业主的普遍不满，激化了群众矛盾。总之，此类问题在全国各地普遍存在，私建墓地、乱建墓地等违法乱象鱼待有效解决。
其三，经营性公墓运营缺乏有效监管，公墓运营管理较为混乱。《公墓管理暂行条例》明确规定，县级以上民政部门作为公墓行政主管部门，负责管理和指导公墓事业发展。然而，当前我国各级民政部门对于公墓市场的管理并不深入，各地豪华墓地、天价墓地屡见不鲜。在公墓市场销售方面，公墓开发经营企业以“回购”、“升值”为名引诱消费者购买，以致各地倒卖墓地风气盛行。在公墓销售价格方面，由于缺乏相应参考标准，公墓开发经营企业借机肆意操纵公墓市场价格。在墓地修筑面积方面，大型豪华公墓占地几十平方米，甚至可达到百平方米，浪费了大量土地资源。此外，在公墓销售方式方面，恶意搭售、捆绑销售的现象亦较为严重。
其四，公益性公墓缺乏有效监管，小产权墓大量存在。所谓公益性公墓，一般是指农村公益性公墓，由于此类公墓仅占用农村集体土地，审批手续简单，且服务对象仅局
限于本村村民，因此其售价较低，一般仅为成本花费。然而目前部分城市郊区的农村为追求经济利益，修建大量公益性公墓对外进行销售。部分城市居民迫于当前城市经营性
公墓价格过高，亦纷纷开始选择购买此类小产权墓，却忽视了背后可能存在的法律风险。近年来由小产权墓问题引发的群众利益纠纷在民事诉讼活动当中的比重逐年上升。小产权墓现象愈演愈烈，已经严重扰乱了公墓市场秩序的健康发展。
